浙江省自然资源厅副厅长 闵建平
“二十届三中全会”对未来5年作出进一步全面深化改革、推进中国式现代化的总体部署，擘画了未来一个时期高质量发展宏伟蓝图。“十五五”规划（2026—2030年）作为迈向2035年基本实现现代化的第二个五年规划，是发展新质生产力的关键阶段，将为中国未来发展指明新方向。推进中国式现代化必须以发展新质生产力为动力，采用人工智能和智能制造等全新的物质技术变革手段，充分发挥数据等新型生产要素的作用，紧紧围绕新产业、新模式、新动能，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略等国家战略，进一步改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、超前布局建设未来产业，推动落实2035年基本实现现代化的目标。
推进数字中国建设、数字经济发展、数字生态文明建设、低空经济产业发展等，对测绘地理信息提出新的更高要求。测绘地理信息作为重要的战略性数据资源和新型生产要素，需要进一步强化数据要素保障能力，为经济社会高质量发展提供更为有力的支撑保障。
笔者有幸参与了“十五五”全国基础测绘规划前期研究，取得了一些研究成果，现提出几点思考和建议。
一、围绕国家大局，准确把握“一个定位”
基础测绘是为了经济建设、国防建设和社会发展提供基础地理信息的基础性、公益性事业，关系国家主权、国防安全和国家机密，是实现经济社会可持续发展的基础条件和重要保障。加快发展基础测绘，对于提高测绘保障能力、赋能经济社会高质量发展具有十分重要的意义。
我们要站在中国式现代化建设的发展战略大局高度，牢牢把握基础测绘规划是发展规划体系中重要的专项规划，围绕数字中国建设、数字经济发展和新质生产力培育等最新需求形势，从推动基础测绘在技术、产品和服务等全方位创新发展，提升基础测绘对经济建设、国防建设、社会发展和生态保护等的保障能力和服务水平，满足各行业领域对基础地理信息需求的这一规划定位出发，进行系统性整体布局。
二、统筹规划布局，协调处理“两对关系”
基础测绘规划是基础测绘计划编制的依据和工程实施的前提。过去很长时期的基础测绘规划大都是以工程项目为主要内容和落脚点，各级围绕规划目标设计主要任务和重点工程去实施，这样的规划方式能够集中力量解决具体问题，便于部署，易于见效。但这样粗放式的规划容易导致数据要素重复生产、无效供给和低效利用，难以实现全国“一盘棋”，形成数据要素保障合力，构建数字中国统一时空基底。我们应当运用国土空间治理思维，像研究国土空间格局一样去研究数字地理空间整体布局，从自然资源系统全局的高度出发，加强基础测绘规划的纵向衔接和横向协同。
一是在纵向上协调好国省市县四级规划衔接关系。应当在根据国民经济和社会发展规划统一确定全国基础测绘总体布局和数据要素指标体系基础上，逐级细化基础测绘规划布局，强化规划逐级衔接套合，通过规划来协调好基础测绘“统”和“分”的关系，推动各级基础测绘业务高效联动和资源共享，消除各级规划之间的矛盾冲突，实现同一区域的数据要素“最高精度只采集一次，对外服务只发布一次”的一体化集约式规划布局。
二是在横向上协调好基础测绘规划与国土空间总体规划的协同关系。国土空间总体规划围绕土地、矿产、海洋等自然资源要素进行开发利用保护布局。基础测绘规划既要保留自身法定的独立性，完成法律赋予的职责，保证基础性和公益性，又要从数据要素保障切入，围绕国土空间总体规划“三区三线”管控边界和实施监管要求，开展数据要素空间适配，精准确定不同国土空间所需数据类型、频次、精度和粒度等关键指标，推动数据要素与自然资源要素之间的耦合协同，促进自然资源要素在数字地理空间上优化配置和动态监测，以更好实现基础测绘数据价值。
三、强化顶层设计，建立完善“三项制度”
基础测绘管理制度是基础测绘规划编制和实施的主要依据和保障，《中华人民共和国测绘法》赋予了各级主管部门编制基础测绘规划的法定职责，《基础测绘条例》明确了基础测绘规划、计划、实施和更新的具体内容。随着自然资源部推进基础测绘管理从分级管理向统分结合转型升级，规划、计划和更新3项制度作为顶层设计需要加快迭代适配，才能推动形成上下左右协调通畅的一体化格局。
一是建立全国统一的基础测绘规划制度。原有分级编制、本级审批的规划制度只适宜分级管理需要，若要实现全国基础测绘规划统一，自然资源部需要统筹编制全国基础测绘“十五五”规划纲要，明确全国基础测绘工作的总体布局和重点任务；省级应当依照纲要和本地实际，编制全省基础测绘“十五五”规划，向上报批后实施；市县级应当逐级编制并由本级人民政府审议，向上报批后实施。只有在这样的逐级编审机制下，基础测绘规划才能最大程度地确保逐级有效衔接和逐级刚性约束。为确保规划落地实施，还要探索建立全国统一的基础测绘规划“一张图”监管系统，对各级规划进行空间化、精准化、动态化监管。
二是建立全国统一的基础测绘计划制度。现有基础测绘计划制度只要求每年编制并逐级备案，和规划一样缺少刚性约束，这在一定程度上影响了计划的执行。我们需要建立一套规划与计划相配套、各级计划相衔接的基础测绘计划机制，由各级自然资源主管部门依据规划编制五年计划实施方案，细化制定年度计划，并报上级部门批准后实施，并通过信息化系统动态监管规划和计划执行情况，避免规划和计划之间和各级计划之间的内容不一致和执行不到位。
三是建立全国统一的基础测绘更新制度。数据要素的两大关键是覆盖度和鲜活度。随着实景三维中国建设在“十四五”即将完成并在“十五五”进入更新阶段，同时传统比例尺地图需要持续更新。各地要在有限的基础测绘经费保障下实现各类数据要素的同步更新，解决这一难题不但需要突破技术上的难点，更需要加强制度上的保障。现有的基础测绘更新制度仍是以传统比例尺地图为对象，分尺度确定各级更新职责和周期。实景三维等新型数据要素亟需在下一轮制度修订中加以充分考虑，并且协调好新老数据要素之间的更新关系，遵循“只测一次，多级复用”原则，减少对同一对象的重复采集，增强对多源时空信息数据的获取利用，同时鼓励社会力量共同参与数据更新和共享。
四、坚持守正创新，优化升级“四大体系”
“十四五”期间，基础测绘的技术体系、产品体系、质检体系和服务体系不断迭代完善，生产服务能力稳步提升。在“十五五”新时期，基础测绘在守牢服务经济建设、国防建设、社会发展和生态保护的公益性属性基础上，需继续转型升级，积极探索创新发展新路径，加快从数字化、信息化向一体化、智能化的演变进化，强化全国基础测绘统筹，提升基础测绘生产效能，增强全域地理空间数据要素保障能力。
一是建立以智能测绘为核心的基础测绘技术体系。基础测绘生产智能化能够解决数据要素生产端周期过长、投入较大等问题，浙江省在“十四五”期间探索利用人工智能大模型等技术实现基础测绘生产智能化，部分地理信息要素已实现基于多源数据的智能更新。在“十五五”期间需要重点攻克众源时空信息关联融合、实景三维模型智能更新、地理信息要素自动综合、多级基础地理实体自动派生等核心技术，构建起以“遥感影像+众源信息”为变化发现渠道、以“智能体+人工”为要素生产路径的智能化生产模式。
二是建立以实景三维为基底的基础测绘产品体系。在实景三维中国建成的基础上，我们在“十五五”期间除了要完成基础测绘标准产品的梳理迭代，更需要重点关注数字生态文明建设、低空经济发展、国土空间治理等领域需求，定制出低空数字孪生空间产品、国土空间三维立体感知监测产品等更贴近实际应用场景的专题产品，构建起“1+X”的基础测绘产品体系，打通数据要素保障“最后一公里”。
三是建立以一体智检为导向的基础测绘质检体系。质量一直以来是测绘的立身之本，新的技术和产品迭代往往需要新的质检体系适配。随着各行业领域对于数据要素时效性的要求不断提升，我们应当利用人工智能技术和先进的管理理念，积极推动质检方式的转变，探索研制智能化生产质检工具，将检核模块嵌入生产和服务端平台，构建生产与质检一体并置的“事中质控+事后巡检”的新模式，提升数据供给效率，推动实现地理空间数据要素“生产即服务”。
四是建立以数智赋能为路径的基础测绘服务体系。所有基础测绘数据生产的最终落脚点是应用服务，而传统的定式化标准产品或数据接口的服务模式，已难以满足包括自然资源系统在内的各领域个性化需求，基础测绘成果服务需要重新求取“最大公约数”，积极探索“地理空间数据要素+大模型智能体”的深度融合，提升数据要素灵活配置能力，构建起可关联、可组装、可定制、可派生的智慧化服务体系。届时，每个数据要素都相当于一个零部件或是一个字符，用户以语言形式表达自己的需求，通过大模型分析和智能体调度，快速组装定制提供其想要的产品或服务，这样才能真正发挥出数据作为新型生产要素的价值。
